【理论研究】浅议多元化调解涉讼群体纠纷机制的建立
作者:李文权   发布时间:2015年03月17日    【打印本页】   浏览:

作者:环县法院政工科 李文权

 

【内容提要】近几年来,伴随着我国经济的高速发展和社会的转型,因环境污染,农村土地流转、承包,国有或集体企业改制,城市房屋拆迁,工人劳动保障等问题引发的群体性纠纷呈不断上升之势。群体性纠纷具有当事人多、涉及面广、矛盾复杂激烈的特点,处置不妥当,容易引发影响社会稳定的事件。而人民法院正确妥善处理群体性诉讼案件的过程,不但是化解社会矛盾的过程,也是维护社会稳定、构建和谐社会的过程。

 

 

近几年来,我国正在向现代社会转型,社会体制的改革,经济活动方式的改变和城市化进程的加快,迅速改变着人们的社会环境,使原来相对稳定的社会结构和社会关系陷入了急剧变化之中,从而造成当前社会各个领域与不同层面上一定程度的失范和失控,其表现形式之一就是群体性纠纷的较多产生,如动拆迁安置补偿纠纷、劳动争议纠纷、房地产买卖纠纷等等。此类社会关系和法律关系均比较复杂的群体性诉讼案件不断上升,有些还演化成为矛盾激化的群体性事件,严重干扰了社会正常的生产、生活秩序。如何建立有效的稳控、解决机制,是人民法院维护社会稳定和保障社会和谐的重要课题和使命。[1]

一、涉讼群体纠纷现状及原因分析

(一)群体性诉讼案件的主要类型

1、涉及城市动拆迁安置补偿的群体性诉讼案件。近年来,随着城市改造工程和城市基础设施建设工程的大规模展开,与之相配套的城市动拆迁工作也广泛开展,随之而来的就是对被动拆迁居民的安置补偿问题。由于被动迁安置的对象,多为一定区域内的居民群体,为了自身的利益考虑,在动迁过程中,以政府有关部门组成的拆迁主体或拆迁手续不合法为由,或者以政府安置补偿方案不合理等理由,被安置群体一方经常会集体起诉,要求停止拆迁或者要求得到充分安置补偿,形成动迁安置补偿的群体性诉讼案件。

2、涉劳动争议的群体性诉讼案件。目前,劳资双方形成的群体性劳动争议案件在群体性诉讼案件的构成中占了一定的比重,如因国有企业转制、改制、兼并、重组产生的争议,主要包括一些国有企业在转制过程中,改制、重组、兼并、收购方案缺乏透明度,未经必要的民主程序,在清产核资、股权配置、精简岗位、劳动关系重建、下岗职工经济补偿、历史拖欠的清偿等方面与职工产生纠纷,此外,因缴纳社会保险费、支付经济补偿金、克扣和拖欠工资、支付加班费等纠纷也是发生群体性诉讼案件的重要原因。

3、涉农群体性纠纷。由于“三农”政策的实施,近年来农村中涉及土地承包、流转,土地相邻纠纷的案件逐年增加,加之订单农业的发展,农民逐渐形成了与制种公司及农副产品收购商签订合同的习惯。但由于农民法律意识淡薄,部分企业存在恶意损害农民利益的现象,导致合同签订不规范、不全面,甚至权利义务严重倾斜,在合同履行过程中就容易产生矛盾,此类纠纷因涉及面广,牵涉农民切身利益,极易转化为群体性事件。另外,假种子、假农药等问题也是引发涉农群体纠纷的常见因素。

(二)群体性诉讼案件的特点

1、诉讼主体群体性。在群体性诉讼案件中,由于很多人处于同一事件背景,同一地区,因此形成共同的利益圈,涉及的人员和范围比较广泛,一些大的矛盾涉及的当事人,也由过去的几人、十几人变为几十人、几百人,明显具有群体性的特点。 

2、群体性案件的多发性。现在群体性纠纷已经形成了一定的规律,主要表现为:一定时期某经济领域的高速发展和重大调整;重大改革措施的出台;城市建设中的拆迁和重大工程;行政管理中采取重大行动等等,这些方面都可能涉及许多人的切身利益,并引起群体性案件的较多产生。

3、部分案件中当事人行为的过激性。由于群体性诉讼案件往往涉及当事人的切身利益,因而矛盾比较尖锐,加之人数众多、相互影响,容易产生过激行为。有的当事人怀着“法不责众”的心理,广泛串连,揣摩政府和法院的心理,通过造成人多势众的局面,采用较为极端的方式,形成某种的政治压力,以达到自己的目的和要求。

(三)群体性诉讼案件形成的深层原因分析

1、群体性诉讼案件形成的客观原因——影响群体性利益的社会因素

群体性诉讼案件中的群体常常是由具有相同利益的人群集合而成,可以称之为“利益群体”。“社会利益群体是指社会体系中,具有相同的利益地位,有着相同的利害与要求、共同的境遇与命运的群体”。[2]群体性诉讼案件的形成就是由于该群体共同的或者相类似的利益受到了损害或者威胁,从而群体通过司法途径进行的诉求。目前,在宏观上影响到群体性利益的社会性因素主要有:

第一,转型期利益分化后多元化利益主体间的冲突。我国正处在从计划经济走向市场经济、从人治社会走向法治社会、从人身依附走向个性自由的社会转型期,随着阶层、群体和组织的分化,不同社会群体和阶层的利益意识不断被唤醒和强化。在社会资源有限的前提下,多元化的利益群体不可避免地相互竞争和发生冲突。其中,各类市场主体之间引发的冲突将日益突出。[3] 

第二,社会保障体系不健全。市场经济快速稳定地发展,要求政府、企业建立完善的社会保障体系。当前,我国的社会保障体系正处于起步阶段,在相当多的地方社会保障体系尚未健全或形同虚设。当前大量的企业、机关推行减员增效、下岗分流、精简机构等措施,但由于相应的后续保障机制跟不上,严重地损害了下岗职工、离退休人员正常的生活和工作,他们便加入了自认为行之有效的群体性案件当中。[4]

第三,我国法律体系尚不健全,使有些纠纷在处理时无据可寻。如对村民自治组织的管理存在法律缺陷,村民自治组织在管理村务过程中,推行一些不合法律规定的村规民约,损害少数村民的利益,引发矛盾冲突,但政府无法监管和干预,形成群众的不满情绪。如对村土地调整、土地款分配、集体资源分配等易引发矛盾纠纷的事项,政府无法干预或职能缺位。[5]

2、群体性诉讼案件形成的主观原因——利益群体的社会心理

目前,人们热衷于以群体性诉讼的方式来主张权利,主要基于以下社会认知:一是人们对司法救济的期望值下降和对政治救济的期望值上升;二是人们对通过政治途径解决问题的可信度总是信赖,而对通过法律途径解决问题的可信度值得怀疑,或缺乏传统上成功的经验示范;三是“法大于权”与“权大于法”的观念在两两交碰中往往是前者弱于后者;四是国家的司法职能在社会纠纷的排解中其强力作用尚低于执政党在国家公权力中的正当性影响;五是法院救济途径不通不畅或缺乏,而政治救济效果比较便利与现实;六是群体排解纠纷的权力意识往往高于法律意识。

二、人民法院处理涉讼群体纠纷处理机制的困境

由于各种客观因素的制约,加之司法自身固有的有限性特征,人民法院在司法的过程中,尤其在处理群体性诉讼这类并不单纯是法律问题的案件时,面临着相当大的困难,主要存在以下问题:

(一)有限的司法资源与超负荷案件数量的矛盾

司法的运行需要耗费一定的社会资源,国家投入司法的成本总是有限的,如果案件纠纷大量进入司法程序解决,超出了司法成本所负载的限度,则司法的正义往往很难在社会得到实现,如果法官为了维持裁判的品质而不增加办案量,则案件审理必然拖延,当事人只能得到“迟到的正义”;如果法官加快办案速度,办案质量必然有所下降,当事人只能得到“粗糙的正义”。[6]近年来,法院受理的各类诉讼案件呈大幅上升的趋势,而法官的员额并未发生根本性的增长。因此,当前审判资源的缺乏与案件数量的激增,客观上已成为尖锐的矛盾。群体性诉讼案件的处理,除了查明事实和法律适用问题以外,法官还必须充分注意办案中的稳定因素和社会效果。在开展工作时,目标群体大,工作难度高,需要投入大量的审判资源审理此类案件。因此,在法院近年来收案数量不断攀升的客观情况下,群体性案件数量的增多和繁重的审理工作更是使法院本已捉襟见肘的司法资源雪上加霜。

(二)民间公正观念与法律公正理念之间的冲突

在特定的情况下,由于部分民众的法制意识尚有欠缺,或者处于某一特殊的利益群体,或者受到错误思想的误导,又或者是法律本身已经滞后于发展的社会生活,这些因素均可能导致特定条件下,民间的公正观念与法律昭示的公正理念不尽一致、甚至是冲突。尤其在群体性诉讼案件中,群体一方往往认为自己人数众多,当然代表了群众的呼声,从而简单地以裁判结果是否有利于自己作为衡量司法是否公正的主要标准,而没有或者很少考虑司法运行中的程序性规则,也是导致诉讼成败的重要原因。“司法的专业技术逻辑与群体一方朴素的、甚至在某些情况下是片面的思维之间存在着客观的差距,这种差距影响了法院与群体一方的理性沟通。”[7]如有些案件群体一方或因证据不足,或诉讼请求不符合法律规定的形式、或诉讼请求超过时效等原因导致败诉时,群体一方往往会不分缘由,将“枉法裁判”、“司法腐败”、“官官相护”等帽子扣在法院头上,并通过上访、闹访等过激方式给法院施加压力,并误导公众的视听,损害人民法院的司法权威和司法形象。

(三)司法功能的客观有限性与群体诉求目的扩张性之间的矛盾

“司法是社会正义的最后防线”等理念已逐步深入人心,但无论是从我国目前宪法规定的国家权力配置体制,还是从司法机关自身固有的性质来看,司法机关的权力、功能和作用都是有限的,首先,司法要严守法律规范的界限,只能依法司法,不能侵夺立法机关的权力;其次,司法要中立司法、被动司法,人民法院对当事人社会关系的调整是事后调整,必须恪守中立、平等的立场;最后,司法是在双方所争议利益的范围内进行分配调整,很难创造和调动新的利益资源来解决双方的纠纷。因此,人民法院处理纠纷的权力和能力是有一定限度的。而在有些群体性纠纷中,群体一方向法院所提起的诉请,已经超出了人民法院的主管范畴,甚至是要求法院履行政府性的职能,当法院限于自身的权限无法满足其要求时,或者超越权限处理时,均可能会引发新的矛盾。

(四)法律效果与社会效果特定条件下的相悖

人民法院审理群体性案件达到法律效果与社会效果的统一,是既能体现司法公正,又能解决纠纷、消除矛盾的最佳结果。但法律在客观上具有目的有限性、相对滞后性、原则性、不周延性等特点和局限性,因此法律对某些利益纠纷可能没有规范,或规范的过于模糊,缺乏可操作性,或已不能适应社会的发展。人民法院是司法机关,其职责是依法办案,虽然在某些情况下可以通过有限的合目的性解释来弥补成文法的缺陷,但这种作用是极其有限的,同时也是具有风险的。在绝大多数情况下,法院必须严格依照现有的法律规范司法。当现有的法律规范出现上述局限性时,依法作出判决的法律效果与依正当理念推导出的社会效果的和谐统一就会产生较大的障碍。

三、建立多元化调解机制,解决涉讼群体纠纷

人民法院正确妥善处理群体性诉讼案件的过程,就是化解社会矛盾的过程。笔者建议从以下几方面积极探索,建立多元化、社会化、专业化的涉讼群体纠纷调解机制

(一)充分发挥司法行政工作的法律保障和服务职能,实现群体纠纷的多元化化解

司法行政部门要配合法院积极预防和妥善处置群体性事件,不断改进加强新时期人民调解工作,建立健全人民调解组织,积极拓展调解领域,努力做好在农村征地、城镇拆迁、企业改制、工程建设、劳资纠纷中引发的各种矛盾的调解工作。认真做好矛盾纠纷的预防和排查,坚持抓早、抓小、抓苗头,努力把矛盾纠纷解决在基层、解决在萌芽状态。司法行政部门要引导群众以理性、合法的形式表达利益要求,充分发挥律师在化解矛盾纠纷中的专业优势,进一步疏通渠道,组织和引导律师、基层法律服务者和法律援助人员,面向基层,面向群众,面向贫弱,主动介入社会热点、难点问题,积极参与处理各种纠纷,特别是重大群体性纠纷,运用法律服务具有的规范、引导、调节和保障作用,用思想疏导、教育说服手段化解当事人之间的纷争,切实做到“化解矛盾、理顺关系、安定人心、维护秩序”。

(二)试行群体性案件的个案先行判决机制,使群体性纠纷得以分解

由于群体性案件具有相同或者相类似的诉因,因此同一批群体性案件的判决结果往往是基本相同的,群体性案件处理结果的这个特点,会产生一种效应:一批群体性案件如果一审处理不当,群体一方的绝大多数当事人会情绪激化,造成群体上诉、上访、闹访的情况;就一审法院而言,如果其一审判决确有错误,则会造成整个一批群体性案件均被改判或者发回重审,案件的数量有时是相当惊人的。为了避免群体矛盾激化和一审法院工作上的被动这一双重困境,笔者建议,对于群体性诉讼案件可以采取个案先行判决的机制,达到规避裁判风险,降低矛盾激化率的目的。具体而言就是,一审法院对于受理的一批群体性案件,可以通过审理,选择其中一件最具有典型性的个案先行判决,一方面可以观察判决后群体一方的反应,另一方面就该判决的个案,当事人上诉后,可以获知上级法院对该类案件的裁判态度,在综合分析上述情况后,再决定其他案件的审理思路。个案先行判决的方式,可以为群体一方接受判决提供心理预期,防止集体判决后矛盾瞬间激化的情况发生,同时也可以避免群体错案的造成。但是,先行判决机制也存在一定的弊端,就是可能导致大批案件因等待个案的上诉结果而久拖不决,影响司法效率。同时,对于某些应当及时加以处理的群体性案件,则不应当采用先行判决的方式,否则反而会延误案件良好处理的时机,导致适得其反的效果。因此,对于先行判决应当正确的加以适用。

(三)强化诉讼调解,以调解息诉为切入点化解涉法群体性纠纷

群体性诉讼案件相比较其他案件,具有人数众多、个体间互动性、感染性强、部分个体或群体行为过激等特点,因此要要善于从普通的民事、行政案件中,及时发现可能影响社会稳定的各类苗头性、倾向性问题,有效防止群体性涉讼事件的发生。高度重视诉讼调解工作,探索有效的调解手段,提高调解结案率,降低民商事纠纷的对抗性,做到案了事了。

首先,在工作原则上,要坚持以教育疏导为主,团结争取群众,对个别极端的当事人要讲究工作的方式和方法,要本着“有理、有节、有据”的态度开展工作,对诉讼目标群体应当以“可散不可聚,可顺不可激,可解不可结”原则化解矛盾,维护社会稳定。其次,在开展工作的具体方法上,要充分注意群体性纠纷中“群”由“个”带,“面”由“点”领的特点,抓住群体中的核心个体做工作,作为打开局面的突破口。因为大部分群体性案件都是由一些核心当事人发起的,他们在其中起到发动、组织、策划等关键性作用,其他的当事人往往具有从众的心理,有些当事人甚至是“搭车”行为,希望自己不出面、不花力气,利益就可以一体均沾。因此,针对关键性的当事人包括群体性案件的诉讼代理人开展工作,使之对案件的情况和对法院的工作有正确的理解,并加以引导,就有利于控制全局的事态,做通全局的工作,从而达到事半功倍的效果。

(四)在执行中贯穿调解,并建立司法救助基金解决弱势群体实际困难

法院执行涉及群体性纠纷案件难度大,涉及人员多,社会影响面大。因此对此类案件,执行人员不仅要熟知365体育投注 网址,能随答当事人所提出问题,而且要有一定的耐性,能够经得起群体人员的询问,甚至忍受个别人员的奚落,一方面耐心做好当事人思想工作,另一方面要不辞劳苦、敢于执行,讲究执行方法和策略。特别是一个案件中涉及多名被执行人的,执行人员必须做通几名被执行人的思想工作,以督促他人自动履行。欲强制执行时,必须针对首要顽固的被执行人,否则他人会共同对抗,使执行工作一度陷入困境。

(五)充分发挥各部门、各机构作用,整合资源,建构协调机制

审理群体性诉讼案件还应当针对此类案件复杂、面广的特点,充分注意到法官个体能力的有限性,法院司法权力的有限性等客观限制,由人民法院发挥协调作用,努力整合各方面的资源,通过完善的工作机制形成合力,共同处理好群体性诉讼案件。

首先要整合信息资源,建立健全信息报告制度审理群体性案件,信息的及时和全面获取很重要,可以为矛盾的预防、控制和解决提供有效的参考。因此要广泛拓宽信息渠道,整合信息资源,就人民法院而言,要在立案庭、审判庭、合议庭、综合部门均建立相应的群体性案件动态信息的报告制度,形成以具体承办合议庭为中心的信息平台,对重要的群体性案件要跟踪报告,定期报告。同时要提高信息质量,对于重要的信息要及时上报,或通报相应的维稳部门,做好矛盾的预防和控制工作。

其次整合审判资源,制订好处理群体性案件的工作预案。针对群体性案件人数多,矛盾大的特点,审判庭应当组织配备处理此类案件经验丰富的承办法官组成合议庭审理,在一定时期内整合对应的审判资源处理群体性案件。对该类案件的审理要根据案情制订科学可行的审理计划和工作预案,明确办案思路,明确合议庭的分工和职责,加强办案责任制,做好防范和疏导工作。

第三加强与党委、人大政府及上级法院等机关部门的横、纵向协作。有些案件的问题涉及面广,必须由多个职能部门共同介入才能解决的,因此要经常交换信息,沟通意见,统一答复口径,统一处理措施,达到解决问题,化解矛盾的目的;对于某些已经或者可能影响社会稳定的案件,应当及时通报相关部门,协同工作,将重大决策,措施和处置方案向这些部门汇报和通报,争取它们的支持,充分发挥合力优势,防止和控制群体性纠纷演变为群体性事件,有力维护社会稳定;涉及到统一执法问题的重要群体性案件,应当依法加强上级法院的业务指导职能,通过法律适用,政策运用等方面的指导,努力避免上下级法院处理的原则不一,答复口径不一,防止激化矛盾和案件的复杂化。

(六)建立信访长效机制,切实在案件处理后期解决、遏止群体性纠纷涉法案件

人民法院处理群体性纠纷案件难的原因之一,就是群体性上访。一些部门出于推卸责任或不了解情况,逢访必通报,甚至认为上访有理,批示限期处理,无形中助长了上访人的上访情绪。为此,基层法院信访接待室应对信访案件进行分析处理,确认是办案人员的错误导致上访的,应坚决按照审判人员、执行人员违法违纪的规定处理,对于当事人无理上访,应劝其息访,对扰乱信访工作秩序,机关工作秩序和社会秩序的行为应坚决依法处理,构成犯罪的依法追究刑事责任,维护法院正常工作秩序,维护法律权威。

四、结语

在实现中国梦的过程中,涉法群体纠纷是影响社会稳定的不利因素,我们要大胆创新社会矛盾纠纷调处解决机制,运用多元化的矛盾纠纷解决手段,做到有矛盾就解决,有纠纷就化解,达到“定纷止争,团结互助”的目的,实现“构建和谐社会,提高人民生活”的根本宗旨,为全面建成小康社会尽绵薄之力。

注释:

[1] 《最高人民法院关于增强司法能力、提高司法水平的若干意见》明确指出,“人民法院要坚持慎重、依法的原则,既要严格依法办事,维护好当事人的合法权益,又要落实好有关政策要求,耐心细致地做好宣传教育工作,注重并着眼于化解矛盾纠纷,妥善处理群体性诉讼案件”。

[2] 顾杰善,刘纪兴:《当代中国社会利益群体分析》,黑龙江教育出版社,1995年8月版,第57页

  [3] 童兆红:《群体性纠纷案件审理情况的调查与思考》,《司法热点问题调查》,人民法院出版社,2004年10月版,第17页

[4] 陈晋胜、张涛,《群体性事件经济成因分析》,山西大学学报,2004年第1期

  [5] 刘琪、高佃正:《现阶段中国群体性事件的原因》,《江苏警官学院学报》, 2003年7月第18卷第3期

[6] 邹川宁:《纠纷解决与司法有限性》,《现代司法理念与审判方式改革》,人民法院出版社,2005年版,第64页。

  [7]童兆红:《群体性纠纷案件审理情况的调查与思考》,《司法热点问题调查》,人民法院出版社,2004年10月版,第20页


责任编辑:韩大洲